近日，湖北发布《2021年全省新型城镇化和城乡融合发展工作要点》，提到“进一步降低武汉市落户门槛”。6月25日，武汉发布2021年度重大行政决策事项目录，其中包括《武汉市国土空间总体规划》和《关于进一步深化户籍制度改革调整完善落户政策的意见》，决策时间安排在今年9月，从目前情况来看，降低落户门槛已是板上钉钉。

人口规模与城市发展之间的相互作用关系，复杂而微妙，近几十年才开始受到重视和认真研究。从武汉市到全中国，这一问题仍然处在探索的过程当中。建国前，在缺乏科学理论指导的时期，由工业化带来的“城市人口快速增长”这一情况，曾迫使当时的政府借鉴和改造农业时代的基层治理经验，用于应对。不过，从当年武汉的情况来看，效果并不理想。

每年冬天防流入

1928年至1934年，汉口人口从57万爆增到81万，主要源自外来人口涌入。在此之前，汉口市政府对于常住人口和外来人口都缺乏明确的管理概念，但从这一时期开始，汉口市政府逐步加强了城市人口的清查统计和规范化管理。

1926年，北伐军进入武汉。1927年，汉口市公安局开始着手户籍调查工作，全过程分为3个步骤：1927年12月至1928年4月为创办时期；1928年7月至12月为第一次大清查；1929年9月至12月为第二次大清查，历时约两年，普查了不足百万人口，比现今的人口普查效率低得多。究其原因，一方面是缺乏之前的数据基础，另一方面则由于科技水平落后、人员素质不足。

在经过这一系列人口调查后，汉口市人口与户籍的情况逐渐规范化、科学化。到了上世纪30年代，已经出现了较为细致的统计报表，如“逐月人口增减数”、“户口趋势”、“户口分布”、“户口迁徙统计”、“市民雇佣与辞退人口统计”、“市民失踪人口统计”、“市民分户承继出继收养弃儿统计”、“暂来与暂往人口统计”等等，初具近现代城市应有的水平。

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汉口交通极为便利，外来人口涌入基本无法禁绝。但是，当时汉口的政府对于外来人口尤其是成群结队的外来人口进入汉口，非常警惕，通常会把这些人集中安置在特定地点，有似今日中东、非洲常见的难民营。

上世纪30年代，汉口有个专有名词“冬防”，指的就是冬季防范外来人口涌入。一年一度，有如夏季防汛。盖冬季农作物收割已尽，且天气寒冷，贫困农民为求生计，不得不涌入汉口，其中更混杂了不少北伐战争结束后无处谋生的散兵游勇。当时，每年“冬防”时节，汉口警察的管控力度在短期内几乎达到国际先进水平：户口抽查变成常态化巡查，对各家“户口异动，何去何从，或来或往，或走一人，或增一客，其一举一动无论大小，全应随时侦查。”

有名无实保甲制

上世纪30年代，国民党政权将传统的保甲制度纳入了现代国家政权的框架内，在县之下依次建立起区、乡、保、甲等组织，这是中国两千多年来“皇权不下县”的基层管理体制首次被打破。上世纪30年代末，武汉沦陷时期，汪伪政府沿用并且强化了保甲制度，以户籍管理为手段，加强对市民的流动控制、身份控制和行为控制，并利用邻里互相监视的方法对不利于汪伪政权统治的行为、言论进行监控。这一体系在1945年武汉光复之后，又被国民政府全盘接收，并进一步强化。

保甲制度的一大特征是“以数编组，按户管理”。1945年出台的《湖北省收复区实施户口清查实施细则》中规定：每户填户口清查表两份，均按甲户次序汇订成册。每月下旬，保甲人员应携带户口清查底册逐甲挨户查询补正。每季三、六、九、十二各月下旬由乡（镇）公所户籍人员及其他各部门人员按保督同保甲人员携带户口清查表，逐甲挨户复查补正。

在1945年，汉口市设有14个区公所，各区公所内设民、财、建、教、卫5股，有正、副区长各1人，助理员5人，分办各股事务，另置区队副、户籍助理员各1人。区下为保甲，共380保、4913甲。保有办公处，设正、副保长；甲有甲长。汉阳、武昌的情况与之相仿。

不过，制度虽然严密，但在武汉运行的效果却非常差。在1949年，国民党大势已去之时，华中“剿总”曾马后炮地反思了一番武汉保甲制度落实的问题，总体而言分为五点。

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其一，九龙治水，职权不明。“保甲及警局均管理户政，警备部及宪兵亦有清查户口之责，管理机关太多，民呈报户口异动无所适从。”

其二，各类资料填报装订极不规范，“满纸涂鸦，眉目不辩，且有破碎不堪者……水印模糊，真伪莫辩”。关于这一点，据我党当时的地下工作者回忆，抗战胜利后，他们长期持伪造的户籍证件来往武汉，从未出现过被识破的情况。

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其三，户籍人员素质不健全，甚有完全不懂户籍及不熟悉地方情形者。

当时的基层保甲人员，用今日武汉话来说，就是“稀烂的班子”，大都为基层贫苦市民或社会边缘人群，其职业素养和忠诚完全无处谈起。在上世纪40年代一份南京基层保甲花名册上，居然有一名僧侣也赫然入列，令人难以想象。当时的首都尚且如此，武汉的情况也不会好到哪里去。

上世纪40年代一份保甲人员花名册

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其四，户政无专一经费，户政人员待遇低，工作情绪低落。这就不用多说了。

其五，整体上没人当回事。不规范的企业，如“娱乐场所”，完全不管闲；规范一点的企业，“造送员工名册一份送警察局，即算了事。”码头工人普遍只认得老大不认得政府，“仅具各职业团体公会会员证一枚，并无身份证。”不知哪里来的散兵游勇，“番号不明，身份无从考查，保甲长更不敢探问。”

最后一句话总结，“武汉三镇沿江河岸，又平汉、粤汉两路车站……朝来暮往，行踪无定。”

很快，这个对人民生活“捣浆糊”的政权就被推翻。1950年，新中国的户籍制度推出，武汉人对于“户口”的记忆，掀开了新的一页。